Павел Крашенинников - Закон и законотворческий процесс
Введение
Знаем мы о законе или даже не догадываемся о его наличии, но он влияет на нашу жизнь существенным образом. От рождения до смерти наша жизнь проходит по определенным правилам общежития, в основе этих правил находится закон. О нем в работе и пойдет речь.
Содержательная, регулятивная часть закона выражена в нормах права, а для ее понимания важно знать, как эта норма рождается.
В данной работе рассматриваются причины, влияющие на возникновение законопроектов и анализируются все стадии формального, установленного государством законотворческого процесса – процесса, существующего на федеральном уровне: от внесения проекта до публикации закона.
Структура работы, включающей главу, посвященную закону, построена в соответствии с безупречной классификацией законотворческого процесса, предложенной в начале XX в. Г.Ф. Шершеневичем: «В образовании закона различаются следующие моменты: 1) законодательная инициатива, 2) обсуждение законопроекта, 3) утверждение законопроекта, 4) обнародование закона»[1].
Наряду с анализом процесса подготовки законопроектов предлагаются примеры прохождения различных стадий законотворческого процесса некоторых кодифицированных актов, а также поправок в Конституцию Российской Федерации.
Судьба распорядилась так, что я работаю уже в пятой (!) Государственной Думе, а до этого работал в трех Правительствах Российской Федерации, был министром юстиции Российской Федерации, когда Минюст выступал координатором законотворческой деятельности Правительства, до этого занимался законотворчеством в разных качествах.
С учетом накопленного опыта и решил описать состояния и процессы, в которых до сих пор нахожусь и участвую.
Надеюсь, что настоящая работа будет полезна не только федеральным законотворцам, студентам юридических вузов и лоббистам в палатах Федерального Собрания, Правительства и федеральных органах исполнительной власти, но и гражданам, интересующимся парламентской жизнью, избирателям – для ответа на вопросы о том, для чего нужны депутаты и для чего нужен Парламент. Думаю, что она также может заинтересовать лиц, принимающих участие в законотворческом и ином нормотворческом процессе на региональном и муниципальном уровне.
Часть I
Закон
Глава 1
Закон и законодательство
Слово «закон» в богатом русском языке используется для обозначения нескольких разных понятий. Это:
и объективные природные причинно-следственные связи, изучаемые такими науками, как физика, химия, биология и т. д.;
и субъективные, умозрительно выведенные причинно-следственные связи (например, математические законы, законы диалектики);
и «законы» гуманитарных наук, по сути описывающие приемы рациональной мыследеятельности;
и морально-этические предписания для членов тех или иных человеческих сообществ, такие как национальные обычаи, религиозные культы, «понятия» членов криминальных сообществ и пр., определяющие их психоэмоциональный тип поведения;
и наконец, это правила взаимодействия членов человеческого сообщества, как между собой, так и с органами управления, в частности с государством.
Естественно, мы будем рассматривать закон в этом последнем из перечисленных понимании этого слова.
В литературе содержится большое количество определений «закона»[2]. Хотелось бы выделить два, на наш взгляд, наиболее удачных.
Лаконичное определение дал Габриэль Феликсович Шершеневич: «…под именем закона понимается норма права, исходящая непосредственно от государственной власти в установленном заранее порядке»[3]. Сергей Сергеевич Алексеев законом называл «нормативный юридический акт высшего государственного (представительного) органа или непосредственно народа, обладающий высшей юридической силой и содержащий первичные (изначальные) правовые нормы страны»[4].
Два выдающихся правоведа и политических деятеля, участвовавших в законотворческой деятельности как вне, так и внутри парламента, творивших в разных политических формациях, два корифея цивилистики и теории права, предложили по сути схожие признаки законов. Во всяком случае, по сути они совпадают.