Сергей Кабашов - Организация работы с обращениями граждан в истории России. Учебное пособие
Предисловие
Историческое развитие России характеризуется традиционной значимостью такой субъективной составляющей развития, как политическое управление, для которого, в свою очередь, важна чуткая настройка продуктивной системы обратной связи. Исторические источники подтверждают, что не только органы власти оказывали влияние на действия и решения людей, но и население могло определенным образом повлиять на решения и действия власти. Чтобы привлечь внимание власти, граждане предпринимали активные действия, как правило, только в случаях нарушения своих прав чиновниками, направляя всякого рода жалобы и прошения в различные инстанции. Обращениям граждан во властные структуры в России всегда придавалось большое политическое и общественное значение.
Еще в древнее время государство стало брать на себя обязанность обеспечить это право подданного юридическими, экономическими и иными гарантиями, а граждане пользовались предоставленным правом, подчиняясь законам государства. Обязанность государства в этом правоотношении охватывает многообразные мероприятия, выполняемые различными органами и организациями, или, правильнее сказать, аппаратами этих органов, т. е. бюрократией.
В дореволюционной литературе мало работ, увязывающих вопросы правительственной политики в сфере обращений и роли в ней постоянно растущей и крепнувшей бюрократии, определившей развитие государственного механизма не только в XVII–XIX вв., но и в начале XX в. В исследованиях советского периода данная тема затронута лишь фрагментарно. В постсоветский период научный интерес к проблеме обращений граждан в основном обращен на юридическую сторону порядка рассмотрения обращений, при этом политические аспекты института, за редким исключением, находятся вне поля зрения науки.
В современном российском обществе, несмотря на радикальность произошедших в 1990-е годы социально-экономических преобразований и изменение сложившейся в предшествующий период модели «власть – общество», институт обращений по-прежнему остается важнейшим фактором политического процесса.
Знание основ организации современного делопроизводства и архивного дела предполагает изучение исторической составляющей этого процесса.
В предлагаемом учебном пособии систематизирован и обобщен большой и разнообразный материал по истории развития института обращений в рамках эволюции государственного и политического управления в России, изложенный в духе концептуального подхода к предмету изучения, а также современные требования к организации работы с обращениями граждан в соответствии с Федеральным законом «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». Схемы рассмотрения обращений граждан России в разные исторические периоды приведены в конце каждого раздела книги.
Особую ценность и новизну представляют хронологический указатель развития института обращений в России в виде перечня дат принятия основных правовых актов по регулированию различных форм обращений во власть и предметно-терминологический словарь, раскрывающий весьма специфичные исторические правовые и управленческие термины и понятия, связанные с институтом обращений.
Глава 1
Формирование приказной бюрократии и законодательных норм о порядке обращений (челобитий) в XI–XVII вв.
Народная инициатива в России как институт права на обращение в органы власти имеет многовековую историю. Формирование понятия «обращение» тесно переплетается с традицией «жалобницы», которая складывается на Руси с незапамятных времен. Это понятие подчеркивало как бы семейный характер взаимоотношений между князем и его подданными[1]. В последующие этапы истории России обращение к вышестоящему лицу, а тем более к великому князю и царю исключало подобную форму отношений, и для обозначения величия того, к кому обращались с просьбой, следовало показать свое зависимое положение, низко поклонившись ему, – «бить челом». Не случайно тот же самый жанр просьбы реализовывался в документе с названием «челобитная». В Толковом словаре В.И. Даля челобитие определяется как «поклон, просьба, жалоба», а понятие «челобитничать» раскрывается как «хлопотать, просить, подавать просьбы, тягаться, судиться, сутяжить»